黄巾起义爆发，腐朽的朝廷根本无力平叛，在黄巾军冲击下，岌岌可危的东汉王朝决定饮鸩止渴，下令各郡自行募兵守备，虽成功镇压了黄巾起义，但却使地方州郡长官拥兵自重。

公元188年，刘焉谓四方多事，原因在刺史权轻。遂改部分刺史为州牧，使刺史成了一州军政的长吏、太守的上级，州郡县三级行政建制自此形成。

州牧的设立和州刺史权力的提升，埋下了汉末军阀割据的祸根。