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黄巾起义爆发,腐朽的朝廷根本无力平叛,在黄巾军冲击下,岌岌可危的东汉王朝决定饮鸩止渴,下令各郡自行募兵守备,虽成功镇压了黄巾起义,但却使地方州郡长官拥兵自重。
公元188年,刘焉谓四方多事,原因在刺史权轻。遂改部分刺史为州牧,使刺史成了一州军政的长吏、太守的上级,州郡县三级行政建制自此形成。
州牧的设立和州刺史权力的提升,埋下了汉末军阀割据的祸根。